Recension: Red. A-K Lundin m.fl., Regeringsrätten 100 år

Skapad 2010-01-19 17:31:55, av Claes Sandgren, uppdaterad 2010-02-24.

Inledning
Red. A-K Lundin m.fl., Regeringsrätten 100 år, Iustus Förlag AB, Uppsala 2009 (XII+605 s.)
Innehåll
Regeringsrättens 100 år celebreras med en lika diger som sober volym. Redaktionskommittén uttrycker en önskan att boken skall vara ett tidsdokument, inte en hyllningsskrift, och att den skall ge en allsidig beskrivning av Regeringsrätten. Denna önskan uppfylls med råge.
Boken har inte mindre än 75 bidrag som erbjuder mycket att välja mellan, somt av mer teoretisk art, somt praktiskt betonat, somt av karaktären ”jag var med!” och somt i form av inblickar i domstolens inre liv. Skriften är inriktad på domstolens verksamhet i modern tid. Dess tillkomst och tidiga utveckling ges begränsad uppmärksamhet. Dock gör Bertil Wennberg vissa historiska nedslag i sin uppsats om rättslig kontroll av den styrande makten.
Flertalet bidrag är skrivna av domare och man kan säga att domarperspektivet genomsyrar volymen. Förvaltningsmyndigheters liksom läns- och kammarrätters behov av vägledning står i centrum i många bidrag, medan den rättssökande allmänhetens och näringslivets behov kommer i skymundan. Detsamma kan sägas om domstolens uppgift att hävda rättsstatliga ideal i samhällsbygget och att slå vakt om medborgarnas mänskliga rättigheter. Ola Wiklunds uppsats om den skandinaviska rättsrealismen är nära nog den enda i vilken rättighetsperspektivet lyfts fram. Det slår gnistor om hans bidrag. Och i Anna-Karin Lundins bidrag anläggs ett medborgarperspektiv. Hon kritiserar de snäva förutsättningar under vilka rättshjälp beviljas i förvaltningsdomstolarna och menar att en part som vinner ett mål i en förvaltningsdomstol – så som sker i allmän domstol – skall göra det utan att ådra sig kostnader. Här kan också nämnas Anne Rambergs reflexioner om den enskildes möjligheter att göra gällande sin rätt i förvaltningsmål. I samma anda som Lundin menar hon att den som uppträder i en förvaltningsdomstol i många fall har behov av ett ombud. Olle Stenman skulle för sin del vilja att rättegångsombuden i förvaltningsprocessen fick en egen karriärgång så som är fallet i Norge.
Regeringsrättens prejudikatbildande funktion är naturligt nog ett tema i åtskilliga artiklar. Peter Melz undersöker de komponenter i domskälen som inte är nödvändiga led för domslutet (obiter dicta) och påpekar att det kan vara svårt att avgöra om ett uttalande är ett obiter dictum. Han menar att ett sådant kan ha en funktion för domstolens ställningstagande men också att domstolen bör undvika uttalanden – oavsett hur de etiketteras – som inte grundas på en ordentlig rättsutredning och som har en otillräcklig motivering. Kristina Ståhl ger tips om förutsättningarna att få prövningstillstånd och Karl-Ingvar Rundqvist lämnar matnyttig information om hur referaten i Regeringsrättens årsbok kommer till; bl.a. framgår att det är de ledamöter som avgjort målet som beslutar om domen eller beslutet skall refereras och om hur referatrubriken skall utformas. Både Per Carlsson och Marianne Levin hävdar att immaterialrätten skulle kunna hanteras av en specialdomstol i sista instans. Christina Moell, som skriver om användningen av prejudikat från Regeringsrätten i juristutbildningen, menar att avgöranden som är komplexa och omdiskuterade passar väl som studiematerial liksom sådana domar som belyser metodologiska spörsmål, tolkningsmetoder och allmänna rättsprinciper. Hon nämner ett flertal exempel, såsom RÅ 1991 ref. 6 (skattefri brottslighet), RÅ 1995 ref. 58 (Stallknecht), RÅ 1997 ref. 18 (Norra länken), RÅ 1997 ref. 65 (Lassagård) och RÅ 1999 ref. 76 (Barsebäck). Det får dock sägas att få av dessa uppmärksammade mål ges någon mer inträngande eller intresseväckande behandling. En uppsats om domstolens genom tiderna mest omfattande och kontroversiella mål, Barsebäck, stannar vid en pliktskyldig redogörelse.
I en av de mest intresseväckande uppsatserna redovisar Leif Gäverth en genomgång av Regeringsrättens praxis under senare decennier. Han konstaterar bl.a. att antalet pleniavgöranden klart sjunkit, att detsamma gäller antalet skiljaktiga meningar samt att Regeringsrätten – till skillnad från Högsta domstolen – gör ganska många blanka fastställanden av avgöranden i lägre instans (ungefär en tredjedel av målen). Gäverth tycks också se en tendens att domstolen allt mer gör en bokstavstolkning av lagtexten och att domstolen formulerar sina domar som in casu-avgöranden. Nils Mattsson beklagar att ”det ena målet efter det andra avgörs utan att någon ledamot i slut eller skäl avviker” och Fredrik Löndahl anser att ledamöterna kompromissar för mycket i domskrivningen. Domstolens fördelning av sitt arbete på olika målgrupper kommenteras av Jerry Eriksson, som finner skatterätten överrepresenterad, medan Tomas Nilsson i försiktiga ordalag efterlyser fler refererade avgöranden avseende LVU- och LVM-mål (de var fem under tioårsperioden 1998–2007). Den som vill bekanta sig med domstolens arbetssätt och inre liv i andra avseenden har åtskilligt att hämta i flera bidrag (Henrik Hedberg, Bodil Hulgaard, Peter Lif).
Olika aspekter på europeiseringen av svensk rätt behandlas på ett intresseväckande sätt, t.ex. dess inflytande på Regeringsrätten (Leif Mutén). Mona Adelstam menar att Regeringsrättens autonomi reducerats och påpekar att det s.k. Köbleravgörandet innebär att Regeringsrätten ”[…] såväl vad gäller tolkning av t.ex. behovet att begära förhandsbesked från EG-domstolen som tillämpning av gemenskapsrätten i sak, har underordnats de allmänna domstolarna […]”. Kravet att begära förhandsbesked av EG-domstolen kommenteras av Thomas Bull som finner att svenska domstolar numera inte vänder sig till EG-domstolen i mindre utsträckning än domstolar i andra EU-länder. Roger Peterson, som är ofin nog att påminna om att Olof Palme 1983 (inför Europarådets parlamentarikerförsamling) betecknade Europadomstolen som en ”lekstuga”, redogör för de bägge rättsprövningslagarnas tillkomst. EG-domstolens samarbete med nationella domstolar och Regeringsrättens ställning som domstol enligt EG-domstolen kommenteras av Pernilla Lindh respektive Nils Wahl och tillämpligheten av artikel 6 i Europakonventionen på sanktionsavgifter av Wiweka Warnling-Nerep.
Carl Gustav Fernlund berör omständigheter som ställer Sverige vid sidan av gängse synsätt i Europa, såsom formerna för utseende av domare. Han skriver även att det förefaller vara unikt för Sverige att den myndighet som administrerar domstolarna är ett organ under regeringen och att det är ett annat ovanligt inslag att instruktionerna för domstolarnas verksamhet, inklusive de högsta domstolsinstansernas, beslutas av regeringen. Här finns också synpunkter på domstolens tillämpning av internationell rätt (Jonas Ebbesson) och Henrik Jermsten och Gustaf Sandström visar att domstolarna inte har någon generell skyldighet att se till att Sveriges folkrättsliga förpliktelser får genomslag på nationell nivå.
På det hela taget är grundlagsfrågorna undanträngda i volymen och Grundlagsutredningens betänkande bestås en ganska oengagerad och intetsägande uppsats. Lagprövningen kommenteras dock i två eleganta bidrag. Kaarlo Tuori gör en internationell exposé över problematiken och Daniel Tarschys visar på ett mycket tänkvärt sätt att lagprövning inte står i strid med folksuveränitetsprincipen utan snarare förstärker denna. Eivind Smith kommenterar i syrliga ordalag domstolarnas och lagprövningens konstitutionella ställning i Sverige. Han ser rättsprövningslagen som en modell för en mer grundläggande reform av förhållandet mellan förvaltningen och domarna och förordar att domstolar som huvudregel skall ha makt att pröva laglighet, men inte lämplighet. Den senare tanken utvecklas på ett övertygande sätt av Eva Edwardsson, som hävdar att den lämplighetsprövning som görs av svenska förvaltningsdomstolar – till skillnad från en kassatorisk laglighetsprövning – väcker principiella betänkligheter som en följd av prövningens bristande demokratiska legitimitet och domstolarnas svaga kompetens för uppgiften. Göran Lambertz väger nyttan av en tillsyn över domstolarna mot värdet av deras självständighet. Han menar att en tillsyn, förenad med vissa restriktioner, kan göras utan att självständigheten träds för när också om tillsynen omfattar själva dömandet. Hans uppfattning går emot ett förslag som lagts fram av en expertgrupp under Grundlagsutredningen.
Johan Munck pekar på en del skillnader mellan de bägge högsta instanserna, t.ex. i fråga om skrivsätt, lagtolkning, föredragandens roll och ”föredragandesystem” (Regeringsrätten har numera ett s.k. kabinettssystem för mål som avgörs av ett regeringsråd, företrädesvis beslut att inte bevilja prövningstillstånd och enkla resningsansökningar) m.m. Vidare kommenterar Stig von Bahr de ytterst generösa förutsättningarna att få resning i Regeringsrätten samt skillnaderna härvidlag i jämförelse med Högsta domstolens långt mer restriktiva praxis; v. Bahr vill dock inte utan vidare rucka på Regeringsrättens inställning. Fredrik Sterzel visar att Regeringsrätten traditionellt haft fler plenimål än Högsta domstolen men att dömande i plenum numera inte har någon stor betydelse i någondera domstolen. Frågan om ”onyttiga besvär” eller ”deserta mål” som figuren också kan benämnas återkommer i flera bidrag (Susanne Billum, Ulrik von Essen, Munck). Man får lära sig att Regeringsrätten ger dom i sådana mål, vilket v. Essen uppskattar, medan Högsta domstolen har motsatt praxis, något som Munck beklagar. Kompetensfördelningen mellan de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna kommenteras i ett par uppsatser (Johan Hirschfeldt, Stefan Lindskog). Birgitta Holmgren förordar att de bägge domstolsslagen förs samman, bl.a. med argumenten att det skulle ge möjlighet till ökad specialisering och stärkt förtroende för domstolarna.
Det stora flertalet bidrag saknar ett kritiskt anslag. Ett skarpt sådant återfinns dock i en uppsats av tre förbundsjurister som klagar över frånvaron av prejudikat på socialrättens område och pekar ut en rad domar som inte håller måttet enligt deras mening. De talar om bristfällig analys och en motivering som inte ger några svar. De går igenom en rad domar som betecknas som ”olycksfall i arbetet” och hoppas att ”’olycksfrekvensen” dras ned till en lägre nivå än den nuvarande. (Ellinor Englund, Håkan Torngren och Pär Ödman). I ett annat vasst inlägg vänder sig Annika Marcus mot den bristande rättssäkerhet som enligt hennes mening drabbar yrkesutövarna inom hälso- och sjukvården i form av ett slumpartat utdömande av straff. Det är särkilt Socialstyrelsen som är måltavla för hennes kritik. Kristina Ståhl menar att Justitiekanslern gjort fel när han beviljat skadestånd på grund av att Regeringsrätten vägrat prövningstillstånd i ett mål om mervärdesskatt. Hon menar att kanslern missförstått rättsläget och att han för ett resonemang som inte går ihop.
Här finns ett stort antal uppsatser om specialområden, t.ex. arbetsskademål (Bo-Gunnar Hemtke, Lars-Göran Hessmark); socialförsäkring (Kjell Skoglund); begreppet arbetsoförmåga (Lotta Vahlne Westerhäll); begreppet ”väsentlig anknytning” i inkomstskattelagen (Robert Påhlsson); datoriserade rättskällor och elektronisk rättsinformation (Cecilia Magnusson Sjöberg); enskildas rätt att få ersättning från Försäkringskassan för kostnader för sjukvård utomlands (Mats Melin); kommunikation, omröstningsregler, överklagbarhet m.m. (Susanne Billum); museer och moms (Lennart Hamberg); vissa bevisfrågor avseende beskattning för annans inkomst (Peter Nordquist); rätten för den som producerar tjänster att bedriva verksamheten i bolagsform (Bertil Wiman).
Offentlighets- och sekretessfrågor berörs av flera författare. Elisabet Fura-Sandström redogör för det uppmärksammade avgörandet av Europadomstolen avseende en journalists publicering av en hemligstämplad diplomatrapport (Stoll mot Schweiz), Marianne Eliason skriver om 30 år med sekretesslagen och Elisabeth Rynning behandlar utlämning av uppgifter för forskning m.m. Lena Marcusson kommenterar två till synes oförenliga domar avseende offentlighetsprincipens tillämpning på en av löntagarfondsstyrelserna respektive Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond. Nils Funcke, som gjort en genomgång av 13 regeringsrättsdomar, finner att Regeringsrätten ”[…] försvarat och vidgat tillgången till handlingar och därmed stärkt offentlighetsprincipen.”
Värdet av förhandsbesked i skatteärenden berörs av Vilhelm Andersson och Bjarne Sjökvist och svårigheterna att få sådana besked kommenteras av Roger Persson Österman. De förra förordar att Skatteverket ges befogenhet att ge bindande besked på vissa sakområden och även den senare, som anser att förhandsbeskedsinstitutet är i kris, vill ge Skatteverket en mer central roll genom att Skatterättsnämnden inlemmas i Skatteverket.
Rekryteringen till domstolen ägnas viss diskussion; av dagens 18 ledamöter har 16 sin bakgrund i domstolarna. Roberth Nord påtalar att endast tre ledamöter har erfarenhet av arbete inom den privata sektorn och att inslaget av rättsvetenskapligt arbete är svagt. Det var först 2008 som domstolen fick en advokat i sina led, Olle Stenman, något som skiljer domstolens sammansättning påtagligt från Högsta domstolens. Stenman berättar för övrigt om hur det går till i kulisserna när kandidater till domstolen vaskas fram. Magnus Sjöberg vill inte förneka att ”[…] det förekommit något enstaka fall där i sammanhanget ovidkommande omständigheter tillåtits styra en utnämning. Något sådant skulle inte ha kunnat ske med ett mera öppet förfarande.” Stenman pekar vidare på den jävsproblematik som kan uppstå när t.ex. advokater rekryteras: ”För egen del har jag valt att inte ta del i mål som gäller tidigare klienter till mig eller mål som drivs av jurister vid min tidigare arbetsplats […].”
Inverkar domarnas bakgrund på deras dömande? Göran Wahlgren hävdar med emfas att svenska domare är ytterst restriktiva med att ge uttryck åt moraliska värderingar och att det knappast alls förekommer att regeringsråds politiska uppfattning får betydelse; i de sällsynta fall där det sker brukar det komma till utryck i skiljaktiga vota och s.k. utveckling av vederbörandes mening. Detta stämmer väl överens med ett påpekande av Roger Petersson om att ett regeringsråd i en skiljaktig mening vädrade sina högst personliga åsikter om vissa aspekter på den svenska skolan (RÅ81 2:14). Wahlgren gör också gällande att de ledamöter som har sin bakgrund i Finansdepartementet inte är mer ”fiskaliskt” sinnade än övriga: ”Det fanns både icke-fiskaliska skatteexperter och fiskaliska ledamöter som inte räknades som skattexperter.” Dag Victor, som skriver om plenimålet RÅ 2002 ref. 95, noterar att det här fanns ett samband mellan ledamöternas ställningstagande och deras bakgrund; alla ledamöter i minoriteten tillhörde den minoritet i domstolen som hade sin bakgrund i allmän domstol.
Den som till äventyrs ställt sig frågande till regeringens utnämning av en 65-åring att vara domstolens ordförande får här besked. Syftet var att bringa ned de balanser som varit i stigande under en följd av år. Av Sten Heckschers bidrag framgår att utvecklingen snabbt gått åt rätt håll. Detta borde glädja Clarence Crafoord och Gunnar Strömmer som bl.a. kritiserar handläggningstiderna i domstolarna. Thomas Rolén menar att pilotmål kan vara ett sätt att förkorta handläggningstiderna, medan Gunilla Svahn Lindström reflekterar om en förkortad instanskedja som metod att uppnå det syftet.
I en liten pärla om språklig begriplighet kommenterar Annika Brickman vissa ord, såsom ”angående”, ”således” och ”sålunda”, brännmärker ord såsom ”härvid”, ”därvid”, ”därvidlag”, och sätter ordet ”härröra” i ett alldeles eget giftskåp. Hon vänder sig mot ”stolpig ordföljd” (stolpig?) och irriteras över den beskäftiga frasen ”som klagandens talan får förstås”. Hon välkomnar att ”skall” utmönstrats (men tillåter sig att själv skriva ”givit”) och anser att en mening inte bör vara mer än fyra rader lång.
Regeringsrätten anses vara en anonym institution med ett missvisande namn (Maria Abrahamsson). Den har dock fått ökad massmedial uppmärksamhet som en följd av överprövningen av regeringsbeslut (rättsprövningsinstitutet) och EG-rättens genomslag (Bodil Hulgaard).
Till sist. Mitt axplock gör på inget vis rättvisa åt skriften. Denna rekommenderas alla allmänjuridiskt intresserade.
Claes Sandgren
Innehavare av Torsten och Ragnar Söderbergs professur i rättsvetenskap vid Stockholms universitet
* Inlägget kommer att publiceras i JT 2009–10 nr 3.
Repliker
2010-03-11 10:22:23, av Torsten Bjerkén
Regeringsrätten 100 år
Claes Sandgren recenserar festskriften Regeringsrätten 100 år (2009) på ett förtjänstfullt sätt och jag instämmer i vad han har att säga. När jag tar till orda är det inte fråga om polemik mot Claes Sandgrens recension. Men jag tycker att det finns en del att tillägga.
Festskriften ansluter till en aktuell trend när det gäller festskrifter o. likn. Många författare har skrivit korta texter. Man måste ge redaktörerna av Regeringsrätten 100 år stort beröm för det arbete de lagt ner. Det måste rimligen ha varit en mardröm att få drygt sjuttiofem bidragsgivare att leverera sitt opus i tid. Språket i bidragen är bra. Texterna vanpryds inte av de språkfel som numera inte är ovanliga i de juridiska tidskrifterna och annan juridisk litteratur.
Festskriften är en formlig guldgruva för uppslag till fortsatt mer djupgående forskning om olika teman. Exempelvis om hattar och skiljaktiga meningar och mycket annat sådant.
Ola Wiklund tillkännager i sitt bidrag den nordiska rättsrealismens död. Jag tror att han överdriver lite. Nämligen om man ser den nordiska rättsrealismen mer som ett förhållningssätt i arbetet än en utmejslad filosofi. Rubriken "Rättskipning och förvaltning" i RF, som nu skall bort, ger även uttryck åt ett förhållningssätt som fortfarande är starkt bland tongivande domare.
Läsaren kan inte av Sten Heckschers bidrag utläsa att han har en bakgrund som -bland annat - socialdemokratiskt statsråd. Han är administrativ expert och ingenting annat. Sten Heckscher omtalar närmast i förbigående att Hans Ragnemalm genomfört en viktig reform beträffande de föredragande i regeringsrätten. Det hade varit intressant om Hans Ragnemalm hade haft tillfälle att själv berätta om reformen.
I ett par avseenden har uppläggningen av festskriften medfört att viktiga teman bortfallit. Boken innehåller mycket lite om den organisatoriska utvecklingen under de hundra åren. Vidare finns ytterst lite av biografiskt material.
I samband med tidigare jubileer har initierade författare skrivit om den historiska utvecklingen av regeringsrätten - främst kanske den organisatoriska utvecklingen. Namnen Ernberg, Kuylenstierna, Holmgren, Liedbeck och givetvis fackhistorikern Nils Herlitz kan nämnas i detta sammanhang. Men någon förvaltningshistorisk framställning i bokform finns ännu inte. Jag tror inte att uppgiften att skriva en sådan lämpar sig för en doktorsavhandling. Snarare är det en grupp mer kvalificerade forskare som får ta på sig uppgiften. Material saknas sannerligen inte, men de historieteoretiska frågorna kan vara svåra.
Regeringsrådens sociala kontext kan förmodas ha betydelse i deras verksamhet. Dessa faktorer kan också inverka på rekryteringen (jfr Magnus Sjöbergs i sammanhanget modiga antydan i festskriften). Jag tycker att en sammanställning i lämplig form av presentationer av framstående regeringsråd och deras verksamhet i regeringsrätten vore av stort intresse.
Nyligen utkom den fascinerande boken Svenska historiker (2009). Femtiosju - avlidna - ledande historiker porträtteras av drygt fyrtio historiker. Rolf Nygrens nyanserade porträtt av rättshistorikern och politikern K.G. Westman kan tjäna som förebild för presentationer av regeringsråd. Jag är medveten om att ett sådant här projekt är kontroversiellt. Det är nog säkrast att enbart avlidna domare behandlas.
Regeringsrätten 100 år är och vill vara ett tidsdokument. Framtiden kommer bland annat att präglas av att homogeniteten i det svenska samhället försvunnit. Det framgår inte av festskriften.
Du måste vara inloggad för att skriva en replik.