EU-domstolen, allmänheten, miljön och kulturmiljön

Skapad 2010-05-12 17:54:23, av Thomas Adlercreutz, uppdaterad 2010-05-12.

Inledning
EU-domstolen avgav i oktober 2009 ett förhandsavgörande i en fråga som rör miljöorganisationers rätt att delta i prövningen av miljöärenden (C 263/08, 15 oktober 2009). Fallet har kommenterats av andra (Maria Fritz och Jörgen Hettne, Ny juridik 1:10, s. 74, Jan Darpö, Europarättslig tidskrift 2010, s. 129). När detta läses har Högsta domstolen förmodligen avgjort målet. Utgången spelar nu ovanligt liten roll, för EU-domstolens avgörande har redan i och med publiceringen rivit ett stort hål i miljöbalken, nämligen gjort helt betydelselöst vad som där i 16 kap. 13 § sägs om miljöorganisationers talerätt. Regeringen har också snabbt presenterat förslag till en ny reglering (Prop. 2009/10:184).
I den här artikeln tar jag förhandsavgörandet som anledning att ventilera en vidare frågeställning, nämligen om den svenska - och internationellt sett inte helt ovanliga - uppfattningen att miljön kräver sina regler och kulturmiljön andra, är en klok och europarättsligt godtagbar ordning.
Innehåll
1. Förhandsavgörandet
Förhandsavgörandet gavs i ett ärende mellan Stockholms kommun genom marknämnden och Djurgården-Lilla Värtans miljöskyddsförening. Kommunen hade ingått ett avtal med ett kraftbolag om att mellan områdena Hjorthagen och Fisksjöäng, belägna på norra Djurgården i Stockholm, anlägga en cirka en kilometer lång bergtunnel i syfte att byta ut högspänningsledningar som hängde i luft mot ledningar i mark. För att genomföra projektet var det nödvändigt att dels leda bort inläckande grundvatten från kraftledningstunneln och tillhörande tillfartstunnel, dels på vissa fastigheter i området utföra anläggningar för bortledande och för infiltration av vatten i jord eller berg för att kompensera för en eventuell grundvattensänkning. Länsstyrelsen i Stockholms län fann vid en prövning enligt 6 kap. miljöbalken och på grundval av miljökonsekvensbeskrivningen av projektet att den aktuella verksamheten kunde antas medföra betydande miljöpåverkan, i synnerhet med avseende på grundvattnet. Miljödomstolen vid Stockholms tingsrätt lämnade med stöd av 11 kap. miljöbalken Stockholms kommun tillstånd att genomföra arbetena i fråga. Miljöskyddsföreningen överklagade domen hos Miljööverdomstolen. Överklagandet avvisades emellertid med motiveringen att miljöskyddsföreningen inte uppfyllde kravet i 16 kap. 13 § miljöbalken att en förening måste ha minst 2 000 medlemmar för att få överklaga domar och beslut enligt balken. Detta beslut överklagade miljöskyddsföreningen hos Högsta domstolen.
Högsta domstolen sökte förhandsbesked för att få svar på följande frågor (här förenklat formulerade):
(1) Omfattas det aktuella projektet av rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003, EUT L 156, s. 17; det sistnämnda direktivet innefattar också ändringar i 96/61/EG).
(2) Om svaret blir ja, innebär direktivet att den berörda allmänheten skall ha rätt att överklaga en domstols beslut i frågan, även om den fått tillfälle att yttra sig hos domstolen?
(3) Skall direktivet tolkas så att olika nationella krav kan ställas när det gäller den berörda allmänhet som avses med följd att små lokalt etablerade miljöskyddsföreningar som har rätt att delta i den beslutsprocess avseende projekt som kan medföra betydande miljöpåverkan i det område där föreningen verkar, men inte rätt att överklaga? Dvs. har små miljöorganisationer rätt inte bara att delta med synpunkter utan också att klaga på miljöbeslut?
EU-domstolen (Punkterna 47, 51 och 33 i domen) svarade ja på de båda första frågorna, varefter svaret på den tredje blev: Direktivet skall tolkas så, att det utgör hinder för en nationell lagstiftning genom vilken rätten till rättslig prövning av ett beslut angående en verksamhet som omfattas av tillämpningsområdet för nämnda direktiv förbehålls miljöskyddsföreningar som har minst 2 000 medlemmar. Eller mer direkt formulerat: medlemsstaterna får inte sätta så höga krav att miljöskyddsföreningar måste ha minst 2 000 medlemmar för att få föra talan.
Domstolen uteslöt i och för sig inte att ett medlemsskapskriterium kunde användas i den nationella lagstiftningen för att kvalificera talerätt, men fäste sig vid att det i målet av den svenska regeringen upplysts att det i Sverige finns bara två organisationer som uppfyller detta medlemsantalskrav och att detta inte tillgodosåg direktivets uttalade syfte att tillgodose den rätt för allmänheten att delta i beslutsprocesser som ytterst föreskrivs av Århuskonventionen (FN/ECEs konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslut och rätt till överprövning i miljöfrågor, godkänd på den Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005).
2. Konsekvenserna för miljöorganisationerna
Saken syns för 16 kap. 13 § miljöbalkens del vara klar. Paragrafen kan inte längre användas för att hindra lokala miljöorganisationer med under 2 000 medlemmar från att överklaga beslut som organisationen i fråga är berörd av. Men börjar man kritiskt granska ett hörn av lagstiftningen kan det hända att fler frågor än de akuta inställer sig. Vad ger direktivet i övrigt allmänheten och miljöorganisationerna för rätt att delta i tillståndsfrågor med påverkan på miljön och vad ryms egentligen inom det mycket vida begreppet ”miljön”?
Århuskonventionen har väl i Sverige uppmärksammats mest i fråga om dess syfte att skapa tillgång för allmänheten till miljöinformation, men också överklaganderätten för miljöorganisationer har utvidgats genom att föras in i infrastrukturlagarna: väglagen, lagen om byggande av järnväg, farledslagen, luftfartslagen och minerallagen (Prop. 2004/05:65). Lagändringarna har dock den utgångspunkten att den reglering som infördes i miljöbalken redan vid dess införande den 1 januari 1989 skulle vara modellbildande för motsvarande bestämmelser i andra lagar inom miljöområdet. Den modellen gav en ideell förening som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen rätt att överklaga domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken, men på villkor att föreningen bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och har lägst 2 000 medlemmar. Så blev det nu också enligt infrastrukturlagarna.
I ett ytterligare steg infördes den 1 juli 2009 i plan- och bygglagen en rätt för de föreningar som har överklaganderätt enligt miljöbalken att överklaga vissa beslut rörande detaljplaner med betydande miljöpåverkan samt beslut om upphävande av strandskydd inom detaljplaneområden (13 kap. 6 § plan- och bygglagen, prop. 2008/09:119). Också i miljöbalken har bestämmelsen utvidgats till att avse även tillsynsbeslut enligt 10 kap. balken (Prop. 2006/07:95) och vissa beslut om områdesskydd enligt 7 kap.(Prop. 2008/09:119;liksom vid införandet får beslut som rör försvarsmyndigheterna fortfarande inte överklagas av miljöskyddsföreningar). Fr.o.m. den 1 juli 2009 får också ideella föreningar med ändamål att tillvarata friluftsintressen överklaga beslut om strandskydd (16 kap. 14 § miljöbalken, prop. 2008/98:119).
Sålunda har miljöorganisationerna fått ett vidgat område inom vilket de kan utöva sin överklaganderätt. Frågan kvarstår dock: är området tillräckligt vitt för att tillgodose vad som kan anses följa av EG-direktivet och Århuskonventionen?
3. Omfattar direktivet även kulturmiljön?
Miljö vet ju alla vad det är, men begreppet är ändå inte så lätt att legaldefiniera. För att något precisera talar man ibland om naturmiljö som något annat än kulturmiljö. En skiljelinje är dock inte lätt att dra upp. Vanligt är nog att när det rättsliga begreppet miljö används syftar det på den del av miljön som i Sverige regleras genom miljöbalken, direkt eller indirekt genom anknutna författningar.
Som skrevs inledningsvis är det spörsmål jag inriktar mig på i denna artikel om svensk lagstiftning ger utrymme för allmänheten och miljöorganisationerna att bevaka kulturmiljöintressen på ett sätt som är förenligt med direktivet och Århuskonventionen. Man får då börja med att undersöka om kulturmiljön är avsedd att skyddas av direktivet och konventionen, eller om den utgör en särskild intressesfär, som också bör regleras med särskilda regler. Den frågan går lätt att besvara direkt från respektive texter. I artikel 2 punkt 3 c) i konventionen definieras miljöinformation som information om bl.a. tillståndet för kulturmiljöer och byggnadsverk. I direktivet pekas på kulturmiljön på ett annat sätt. I artikel 3 sägs att projekt, dvs. byggnadsarbeten och andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, skall bedömas med hänsyn till deras påverkan på materiella tillgångar och kulturarvet. Det råder alltså inte någon större tvekan om att kulturmiljön omfattas av både konventionen och direktivet.
Bortsett från att detta resultat är semantiskt fullt i sin ordning - kulturmiljö bör ju rent språkligt vara en underavdelning till begreppet miljö - så har förhållandet kommit till visst uttryck i svensk lagstiftning långt före konventionens och direktivets tillkomst. Redan i 1964 års naturvårdslag var det t.ex. förutsett att naturreservat skulle kunna bildas inte bara för att bevara orörd natur utan också odlingslandskapet med dess karakteristika (Prop. 1964:148 s. 45). År 1991 ändrades naturvårdslagen i syfte att ytterligare understryka att den var tillämplig också på den ”kulturpräglade naturmiljön”.
Dock kom få naturreservat med kulturprägel till på grund av detta. Åtta år senare infördes den till naturreservat helt parallella skyddsformen kulturreservat i miljöbalken (7 kap. 7 §). Det framgår av miljöbalkspropositionen att detta skedde i avsikt fler reservat skulle bildas för att skydda det ”historiska landskapet” (Prop. 1997/98:45 del 1 s. 323 f.). Och i balkens portalbestämmelse föreskrevs att värdefulla natur- och kulturmiljöer skall skyddas och vårdas.
Likaså hade i den år 1971 inledda fysiska riksplaneringen kulturmiljön – eller med det uttryck som då användes kulturminnesvården - kommit att parallellställas med naturvårdens och friluftslivets intressen. Den nuvarande regleringen med bl.a. ett principiellt förbud mot åtgärder som kan påtagligt skada sådana intressen – och ett ännu starkare skydd för ”riksintressen” - finns i 3 kap. 6 § miljöbalken.
Hushållningsreglerna i 3 och 4 kap. miljöbalken är dock att betrakta som allmänna anvisningar för tillämpningen av bindande regleringsformer i plan- och bygglagen, infrastrukturlagarna och andra makanvändningslagar som uttryckligen knutits till balken. Vid denna praktiska tillämpning uppkommer inte sällan avvägningar där kulturmiljöns försvarare anser sig inte ha fått det nödvändiga avgörande ordet.
Miljöbalken reglerar inte alls det som får anses vara kulturmiljövårdens kärna i Sverige: fornminnena, ”synnerligen märkliga” byggnader, parker, trädgårdar och andra anläggningar av beskaffenhet att bli förklarade som byggnadsminnen samt Svenska kyrkans byggnader, kyrkotomter och begravningsplatser. De regler som gäller för sådana minnesmärken finns i 1988 års lag om kulturminnen (Lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.). Lagen är i stort en amalgamering av betydligt äldre bestämmelser. Rötterna kan beträffande det kyrkliga kulturarvet återfinnas redan på 1500-talet, fornlämningarna fick sitt principiella skydd redan 1666 medan det världsliga och icke-statliga byggnadsbeståndet fick ett verksamt skydd först 1960.
Denna lag är inte knuten till miljöbalken och inte heller till plan- och bygglagen eller de andra markanvändningslagarna. Detta förhållande finns skäl att återkomma till.
4. Närmare om direktivets innebörd
Här skall undersökas i vad mån kulturminneslagen är ägnad att ge utrymme för allmänhetens och miljöorganisationernas intressen Först dock en halvhalt för att summariskt – och med egna kursiveringar - ange vad EG-direktivet innehåller om allmänhetens rätt att delta i behandlingen av miljöfrågor.
Direktivet skall tillämpas för bedömningen av miljöeffekterna av sådana offentliga och privata projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön. Syftet med regleringen är att allmänheten skall ges möjlighet att delta i utarbetandet av planer och program på miljöområdet och ges rätt till rättslig prövning. Med allmänheten avses en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, sammanslutningar, organisationer eller grupper av dessa. Med den berörda allmänheten avses de som berörs av eller kan antas bli berörda av eller som har ett intresse av vissa beslutsprocesser på miljöområdet. Icke-statliga miljöskyddsorganisationer som uppfyller kraven i nationell lagstiftning skall anses ha ett sådant intresse.
Allmänheten skall genom offentliga meddelanden eller på annat lämpligt sätt, t.ex. elektroniskt, informeras på ett tidigt stadium om bl.a. tillståndsansökningar, miljökonsekvensbedömningar, vilka myndigheter som är berörda eller har information samt vilka beslut som kan komma att fattas eller utkast till beslut. Medlemsstaterna skall fastställa närmare bestämmelser om information till allmänheten. Den berörda allmänheten skall dessutom få besked om tillkommande information och ges reella möjligheter att delta i beslutsprocesser med rätt att yttra sig inom rimliga tidsramar.
När ett beslut har fattats skall allmänheten informeras om innehåll, villkor, motivering, förfarandet för den berörda allmänhetens deltagande samt eventuella åtgärder för att minska negativa effekter. Medlemsstaterna skall inom ramen för sin lagstiftning se till att den berörda allmänhet som har ett tillräckligt intresse eller som hävdar att en rättighet kränks har rätt att få den materiella och formella giltigheten av beslutet prövad av domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag. Medlemsstaterna skall själva fastställa vad som är ett tillräckligt intresse och en kränkning, men med beaktande av målet att ge allmänheten en omfattande rätt till rättslig prövning.
En inte helt lättolkad skrivning avseende icke-statliga miljöskyddsorganisationer antyder att så länge organisationernas egna intressedefinitioner inte strider mot nationell lag så skall de anses ha ett tillräckligt intresse och rättigheter som kan kränkas genom beslutet.
Frågan om miljöskyddsorganisationernas form bedömdes för svenskt vidkommande vid anslutningen till Århuskonventionen. Det konstaterades då att ideella föreningar – som ju i Sverige har juridisk personlighet utan stöd av lagstiftning om de har stadgar, styrelse och medlemmar – redan hade talerätt enligt miljöbalken, medan stiftelser verksamma på miljöområdet inte hade det och inte heller borde ha det. Motivet var att det i stiftelser inte finns medlemmar som kan utöva det inflytande som bedömdes ligga i konventionens syfte (Prop. 2004/05:65 s. 87f).
5. Direktivet och kulturminneslagen
Man kan till att börja med konstatera att kulturminneslagen saknar motsvarighet till miljöbalkens regler om kungörelse av ansökningar som gäller för de myndigheter och domstolar som prövar ärenden enligt balken (19 kap. 4 § och 22 kap. 3 §). Naturligtvis hindrar inte detta länsstyrelserna som prövningsmyndigheter enligt kulturminneslagen från att på eget initiativ – och i så fall på egen bekostnad - annonsera inkomna ansökningar, men någon rätt för allmänheten att på detta sätt få information finns alltså inte, och det lär inte förekomma att länsstyrelserna gör så. Direktivkravet på offentliga meddelanden till allmänheten är sålunda inte tillgodosett.
I kulturminneslagen är miljöorganisationerna inte omnämnda. Rätt att ta del av information har de naturligtvis utan vidare, men för att få talerätt torde de behöva stöda sig på sådana förhållanden som traditionellt gör dem till sakägare, dvs. ägare till mark eller annan egendom som gör dem berörda i ekonomiskt avseende.
Beträffande beslutsprocesserna i kulturminneslagen kan man utifrån förvaltningsrättsliga principer skilja mellan två fall. För fornlämningarna och svenska kyrkans byggnader m.m. gäller ett direkt lagskydd. Skyddade som fornlämningar är de kategorier av objekt som räknas upp i lagen under den gemensamma förutsättningen att företeelserna är varaktigt övergivna (2 kap. 1 §). Det skyddade kyrkliga kulturarvet är alla Svenska kyrkans kyrkobyggnader, kyrkotomter och begravningsplatser som tillkommit före år 1940 (4 kap.). För skyddet som sådant krävs alltså inget ytterligare beslut. Ett beslut blir aktuellt först som ett dispensärende när någon vill göra ett ingrepp eller ändring i det lagskyddade beståndet.
I det andra fallet avser beslutsprocessen frågan huruvida vissa byggnader, parker, trädgårdar och andra anläggningar av kulturhistoriskt värde är så ”synnerligen märkliga” att de skall bli föremål för byggnadsminnesförklaring och därigenom få ett skydd mot ingrepp och ändringar i den omfattning som bestäms i beslutet (3 kap. 1 §). Ett liknande urvalsförfarande kan också tillämpas för kyrkliga inventarier samt kyrkobyggnader m.m. som tillkommit efter år 1939 (4 kap. 4 och 7 §§). Här är det alltså själva urvalet som prövas genom beslutet. Naturligtvis kan det beträffande sådant som skyddas genom beslut av detta slag i vissa fall bli aktuellt med en efterkommande dispensprövning (3 kap 14-15 §§). Det finns också andra ärendetyper i kulturminneslagen som dock saknar större betydelse för det som behandlas i denna artikel).
5.1 Fornlämningarna
I det första fallet uppstår sålunda en beslutsförfarande i vilket allmänheten – vid sidan av sina möjligheter att påverka lagstiftningen som sådan - kan ha rätt till delaktighet först när någon vill förändra något som omfattas av det direkta lagskyddet. I fråga om fornlämningarna så är nog den rådande uppfattningen att tillståndsprövningen inte är något som berör allmänheten, utan egentligen endast den som vill göra ändringen: en byggare, jord- eller skogsbrukare eller annan företagare eller förvaltare, ofta en statlig eller kommunal myndighet, t.ex. Vägverket, kommunens tekniska kontor eller liknande, som anser sig behöva vidta åtgärder på eller vid en fornlämning. Om projektet berör en markägare som inte är identisk med företagaren, har givetvis markägaren också som sakägare i traditionell svensk mening haft rätt att delta i ärendet.
Det materiella avgörandet blir en avvägning mellan troget bevarande å ena sidan och samhällsförnyelse å den andra som den antikvariska myndigheten länsstyrelsen har att göra, ofta efter hörande av annan antikvarisk expertis på länsmuseet eller den berörda kommunen. I kulturminneslagen finns endast få förfaranderegler (2 kap. 12 § fjärde stycket är ett exempel). Det är i stället förvaltningslagen som tillämpas. Detta gäller också rätten till överklagande, men kommunen har getts rätt att överklaga vissa beslut rörande fornlämningar (2 kap. 24 § tredje stycket). Varken allmänheten eller miljöorganisationerna har, som sagts, förutsetts ha någon roll.
5.2 Byggnadsminnena
Radikalt annorlunda ter sig i förstone reglerna om byggnadsminnesförklaring. Här är det uttryckligen föreskrivet att frågan ”kan väckas av var och en genom ansökan” (3 kap. 4 § första stycket; frågan kan förstås också tas upp av länsstyrelsen ex officio). Det krävs med andra ord inte något sakägarintresse eller överhuvudtaget någon anknytning till objektet, bara att sökanden har rättsubjektivitet. Regeln har i sin grund i förarbetena till 1960 års byggnadsminneslag (Prop. 1960:161 s. 59) och togs in i kulturminneslagen på Lagrådets förslag (Prop. 1987/88:104 s. 107, 117). Denna från direktivsynpunkt mycket förutseende bestämmelse har dock inte gått okritiserad. I ett utredningsförslag från 1996 uttalades att en följd av den generösa talerätten var att alltför många ärenden blivit liggande hos länsstyrelserna utan prioritering varför regeln borde ändras (SOU 1996:128 s. 128, se också JK:s beslut den 12 september 1994). Att avskaffa en regel av denna karaktär är dock politiskt känsligt och regeringen sade sig år 1999 inte vara beredd att göra det (Prop. 1998/99:114 s. 42). Det hindrade inte att nästa utredning åter tog ställning för en mer inskränkt reglering av talerätten (SOU 2004:94). I dessa yttersta dagar har regeringen igen – nu med annan politisk färg – uttalat sig för att ”envarsrätten” skall behållas (Skriv. 2009/10:74 s. 10 f.).
Mot denna bakgrund kan det te sig överraskande att allmänheten inte har någon rätt att få ett avslagsbeslut överprövat, inte ens sökanden (3 kap. 19 § andra stycket). Vid närmare begrundande är detta dock inte så svårt att förstå. Ett beslut om byggnadsminnesförklaring kan nämligen sätta staten i predikamentet att få betala ersättning för den inskränkning i användningsrätten till byggnaden som beslutet kan föranleda (3 kap. 10 – 13 §§) och det kan naturligtvis sättas i fråga om enskild utan eget ansvarstagande för de ekonomiska konsekvenserna skall ha den makten över medelsanvändningen. Inte nog med att en sådan ersättning knaprar på de magra resurser den statliga byggnadsvården har till sitt förfogande. Ersättningsreglerna är dessutom så utomordentligt komplicerade att det är svårt att förutsäga hur de faller ut.
På 1960 års byggnadsminneslags tid rådde ingen motsvarande inskränkning i rätten att överklaga. När reglerna skulle föras över till kulturminneslagen ägnades frågan om den fria överklaganderätten viss uppmärksamhet. Riksdagens kulturutskott gjorde en egen utredning och fann att dittills hade inget avslagsbeslut ändrats. Utskottet drog slutsatsen att det inte fanns något påtagligt behov av att behålla klagorätten. Det skulle i stället ankomma på Riksantikvarieämbetet – som alltid har rätt att överklaga (1 kap. 2 §) – att bevaka allmänhetens intresse (Prop. 1987/88:104 s. 117, Bet. 1987/88:KrU21 s. 21).
Det måste sättas ett frågetecken för om en sådan ståndpunkt är förenlig med EU-domstolens tolkning av direktivet i det refererade förhandsavgörandet. Inte heller lär man finna något direkt stöd i direktivet för att utlösandet av en offentlig ersättningsskyldighet skulle motivera en inskränkning i den berörda allmänhetens rätt till överprövning. Men i vissa fall kanske inskränkningen ändå kan framstå som befogad. Till detta skall jag återkomma.
5.3 Kyrkliga kulturminnen
När det slutligen gäller de kyrkliga kulturminnena finns inget utsagt i lagen varken om vem som har initiativrätt eller rätt att påkalla överprövning. Det är alltså förvaltningslagens principer som råder och av dessa lär i praktiken följa att den enda part som har en självklar talerätt är församlingen eller motsvarande förvaltningsansvariga organ i Svenska kyrkan.. Frågan har ju efter år 2000 fått en ny vinkel i och med att Svenska kyrkan övergått från offentligrättslig till privaträttslig ställning. Det kan väl sättas i fråga om allmänheten – särskilt den som står utanför kyrkligt medlemskap – bör ha något att skaffa med om dopfunten flyttas i kyrkan. Å andra sidan har ju kyrkobyggnaderna ofta en central betydelse i bebyggelsemiljön. Inte bara så drastiska spörsmål som rivning av en hel kyrka utan också frågor om byte av takmaterial eller om utvidgning av en kyrkogård kan väcka en betydande lokal opinion. Direktivet ger ju allmänheten rätt både till information och delaktighet i beslutsprocesserna i frågor som i betydande mån påverkar miljön. Såvitt känt har dock frågan om allmänhetens deltagande inte rättsligt ställts på sin spets.
En annan sak är att projekt rörande det kyrkliga kulturarvet ibland kräver tillstånd också enligt plan- och bygglagen och att både information och talan mot beslut enligt den lagen kan åtkommas av en vidare intressentkrets.
6. En internationell miniöversikt
Det kan vara av intresse att ta del av hur andra medlemsstater har ordnat informations- och inflytandefrågorna för sina medborgare i fråga om kulturmiljöns skyddsfrågor. Här bara några få upplysningar (det finns fler i Darpös inledningsvis nämnda artikel). Det mest direktivanpassade systemet förefaller råda i Belgien, där skyddslagstiftningen handhas av regionerna. Det finns en vidsträckt initiativrätt oberoende av sakägarställning. Förfarandet inkluderar en 30-dagars frist för allmänt deltagande. Icke-statliga organisationer har rätt att delta om man samlar tillräckligt många medborgarunderskrifter. Antalet varierar från ort till ort och beror bl.a. av kommunens storlek. I Finland har man i den nya markanvändnings- och bygglagen från år 2000 – lagen innehåller bl.a. bevarandebestämmelser för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse - regler om talerätten i planfrågor. Sådan tillkommer ägare, personer vars bostäder och arbetsplatser påverkas, berörda företag och myndigheter samt lokala, regionala och riksomfattande icke-statliga organisationer, bl.a. markägar- och boendeföreningar. I planförfarandet ingår utarbetande av delaktighets- och utvärderingsprogram i syfte att definiera hur medborgare, organisationer och andra intressegrupper kan bidra till förfarandet. Offentliga möten skall ordnas under förfarandet. I byggnadsskyddslagen från 1985 saknas motsvarande bestämmelser. Endast ägaren och grannfastighetsägaren anse ha talerätt. Lagen är emellertid under revision och ett förslag som nu är under behandling innehåller regler om medborgarmedverkan. I Bulgarien har under 2000-talet vuxit fram ett system med offentliga lokala samrådsmöten i konkreta bevarandefrågor. Icke-statliga organisationer får ökad betydelse i olika roller. Den statsfinansiella situationen har medfört att vissa medverkar med betydelsefullt ekonomiskt stöd. Andra bidrar med expertis och forskningsinsatser. Givetvis finns det också organisationer som fungerar som påtryckargrupper. I Tyskland synes inflytandet vara inordnat i en traditionell förvaltningsrättslig ram med inflytande främst för sakägare och berörda myndigheter och institutioner. - I denna internationella miniöversikt kan också nämnas att i miljörättens hemland, USA, finns det avancerade och sedan åtminstone fyrtio år tillämpade system för allmänhetens och miljöorganisationernas medverkan i hanteringen av kulturmiljöfrågor såväl på lokal som delstatlig och federal nivå (Upplysningarna härstammar från det seminarium som i november 2009 hölls i Cartagena, Colombia, av ICOMOS (International Council for Monuments and Sites) vetenskapliga kommitté för legala, administrativa och finansiella frågor och har lämnats av Anne-Marie Draye, Satu-Kaarina Virtala, Svietoslav Georgiev , Werner von Trützschler och James Reap).
7. Slutord
Återvändande till Sverige får man sammanfattningsvis konstatera att det är åtskilligt som skaver i kontakten mellan kulturminneslagen och direktivet. Lagen uppfyller inte kraven på offentliga meddelanden till allmänheten. Det kan anmärkas att prövningssystemet – och även tillsynen - enligt miljöbalken i bygger på att sökanden betalar kostnaderna, inkl. kungörelser, medan kulturminneslagen anvisar ett för sökanden gratis förvaltningsförfarande. (Att sökanden kan få betala både arkeologi- och konserveringskostnader samt dokumentation innebär ju inte en kostnad för själva prövningen).
Vidare ger kulturminneslagen inget utrymme för miljöorganisationers deltagande i beslutsprocesserna. Det finns flera organisationer som skulle kunna göra gällande talerätt med stöd av den tolkning som EG-domstolens dom anvisar i fråga om antalet medlemmar. Redan den formellt gällande bestämmelsen i 16 kap. 13 § miljöbalken ger Svenska byggnadsvårdsföreningen en sådan rätt, men den räcker förstås inte in i kulturminneslagen.
Vad gäller delaktighet i beslutsprocesserna bör man emellertid bära i minnet att direktivet – liksom Århuskonventionen - avser endast sådana processer som kan antas medföra betydande påverkan på miljön. Varje beslut enligt kulturminneslagen lär inte kunna påstås ha en sådan kvalificerad karaktär. Många beslut berör ju bara byggnaders och anläggningars interiörer. Lika klart är det nog att en del beslut skulle väcka stort allmänt uppseende: vägbygge 20 m från Ale stenar? Nya tornhuvar på Uppsala domkyrka? På miljöbalkens område finns det en detaljerad förteckning över verksamheter och åtgärder som alltid anses medföra en betydande miljöpåverkan (6 kap 4 a § och 3 § förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar). Möjligen är det inte lika lätt att dela upp åtgärder som påverkar kulturmiljön på samma sätt. Man har dock inte ens försökt.
Kulturminneslagen framstår i ett förvaltningsrättsligt perspektiv och jämfört med miljöbalken med följdförfattningar som föråldrad. På olika sätt står lagen och även dess upprätthållare inom den statliga kulturmiljövårdssektorn utanför den mer dynamiska miljövården. Som nämndes förut är kulturminneslagen inte samordnad med vare sig miljöbalken, plan- och bygglagen eller andra markanvändningslagar. Har man fått bygglov inom ett fornlämningsområde, måste man därutöver få länsstyrelsens bedömning av inverkan på fornlämningen. Får man inte tillstånd gäller visserligen bygglovet formellt, men kan ändå inte utnyttjas. Någon lagfäst rätt till ersättning för bortfallet av byggrätten finns inte. Det är inte alldeles ovanligt att sådana kollisioner inträffar. Det har t.o.m. inträffat att en antagen detaljplan delvis inte kunna genomföras för att området innehöll en fornlämning som inte ansågs böra grävas bort.
En erfaren exploatör utnyttjar det förhållandet att förvaltningsförfarandet enligt kulturminneslagen är gratis till att först begära nödvändigt tillstånd enligt den lagen innan något mer kostnadskrävande planarbete sätts igång eller tillstånd till miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet begärs. Men det är inte alltid detta är möjligt; projektet kanske från början inte har någon känd påverkan på kulturmiljön eller också utvecklas det i sådan riktning att ett tidigt meddelat tillstånd blir inaktuellt. Inom kulturmiljösektorn anser en del att det är en fördel med en ”stark” lag, vars tillämpning är oberoende av andra samhällssektorers synpunkter. Möjligen slår sådana taktiska bedömningar in ibland. Men på längre sikt är det knappast ett överordnat samhällsintresse med en dubbelexponerad bedömning av ett och samma markanvändningsföretag. Det borde nu vara kulturminneslagens tur att komma in i under de reformer i riktning mot samordnad prövning – och i vart fall överprövning - som nu är på gång främst mellan miljöbalken och plan- och bygglagen (Prop. 2009/10:215), men också innefattar andra markanvändningslagar.
Thomas Adlercreutz
Författaren är fastighetsjurist vid Fortifikationsverket och författare till ”Kulturegendomsrätt – med en kommentar till kulturminneslagen”, Faktainfo 2001.
Repliker
Denna publikation saknar repliker.
Du måste vara inloggad för att skriva en replik.